Ascom Sefaz
O secretário de Estado da Fazenda, George Santoro, confeccionou uma Nota Técnica apresentando a situação fiscal do Estado de Alagoas. O estudo foi feito com total apoio dos técnicos da Fazenda e repassado à imprensa alagoana.
Veja na íntegra:
NOTA TÉCNICA 02/2015 DATA:29.01.2015
ASSUNTO: Gestão Fiscal do Estado do Alagoas – Avaliação da
Situação Fiscal
I. Histórico dos Indicadores Fiscais– 2007/2014
Ao cotejar os fluxos de ingressos (receitas públicas) e saídas (despesas públicas), conforme metodologia conhecida como “Acima da Linha”, o gestor público pode avaliar os resultados da política fiscal corrente por meio de um retrato amplo e detalhado da atual situação fiscal.
Essa avaliação possibilita a elaboração de cenários para as contas públicas, baseados em estimativas de receitas e despesas projetadas a partir de parâmetros macroeconômicos, viabilizando, dessa forma, a tomada de decisões relativas à condução de políticas públicas.
O gráfico abaixo indica que qualidade das Contas Públicas do Estado de Alagoas vem se deteriorando rapidamente, chegando a resultados bastante preocupantes em 2014. Os Resultados Primário e Orçamentário negativos deste último ano, em torno de R$ 300 milhões, acendem um sinal de alerta para que os atuais gestores tomem medidas para reverter essa situação.
Já o gráfico abaixo, revela que a despesa de pessoal do Poder Executivo Estadual vem crescendo continuamente a partir de 2010, culminando em 2014 com uma despesa maior que o limite previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal – 49%.
Essa situação comprometeu bastante o caixa disponível para o Estado arcar com o custeio da máquina pública e o serviço da dívida.
Nos últimos anos, o Estado de Alagoas contraiu um volume de Operações de Créditode cerca de R$ 2 bilhões, inclusive com algumas operações lastreadas em dólar, aumentando a exposição do Estado as flutuações cambiais. Este fato, aliado a obtenção de uma liminar no final de 2012, que possibilitou ao Estado diminuir o valor do pagamento mensal do serviço de sua dívida junto ao Tesouro Nacional, fez com que o Estado tenha aumentado o seu estoque de dívida em cerca de 20% nos últimos dois anos. Essa situação aumenta a exposição do Estado a algum revés jurídico e piora as contas pública no longo prazo.
II. Situação Fiscal de Curto Prazo do Estado de Alagoas – Recursos do Tesouro Estadual
O quadro abaixo focou apenas a análise dos Recursos do Tesouro Estadual, pois é o que dá melhor noção da situação financeira de um ente público. Não faz sentido usar recursos e obrigações vinculados para apreciar a disponibilidade liquida que o Tesouro dispõe para enfrentar os pagamentos com folha, custeio da máquina pública e o serviço da dívida.
Também é importante ressaltar que a metodologia adotada é aquela consagrada na legislação nacional, em especial na Lei n° 4.320/64 e na Lei n° 101/2000 (LRF). Ou seja, as despesas são registradas por competência e as receitas pelo caixa. Os dados aqui demonstrados refletem os registros bancários e o sistema de contabilidade estadual (Siafen).
É importante registrar que foi identificado um erro metodológico no registro da receita estadual decorrente da absoluta falta de recursos tecnológicos para integração entre o sistema de contabilidade e o de arrecadação. Dessa forma vem-se registrando a receita pela data do recolhimento tributário (data do pagamento do tributo na rede bancária) e não pela entrada em caixa do Estado. Reputo pequena essa diferença, pois em 2014 foi de apenas R$ 7 milhões, mas merece acerto no curto prazo com adoção de novo sistema de contabilidade e administração financeira.
Verifica-se pela análise do quadro abaixo que o Estado fechou o exercício de 2014 sem os recursos necessários para quitar com suas obrigações de curto prazo (despesas – 12 meses). Fato esse já claramente identificado pelo indicadores fiscais da LRF citados no item I desta Nota Técnica. A situação vem acontecendo sistematicamente nos últimos anos – conta-se com receitas dos meses vindouros para quitar as despesas atuais.
Para se ter uma ideia da atual situação, em janeiro de 2015 se o Tesouro tivesse efetuado o pagamento de todas as despesas correntes normalmente programadas, fecharia o mês com um déficit de 25 milhões. Isso sem considerar qualquer pagamento de despesas com investimentos ou mesmo o pagamento destas despesas de 2014. Deve- se destacar que janeiro é um mês forte em receitas de ICMS e FPE, o que nos indica um buraco financeiro, se nada for feito, no final de 2015 de R$ 600 milhões, isso considerando apenas o aumento do piso da educação e do salário mínimo na folha.
A diferença entre a posição inicial que divulgamos e a posição final no valor de R$ 53 milhões é explicada em parte por pequenos ajustes contábeis, ajuste Fundeb folha líquida e principalmente por:
a) Restos a Pagar – A fim de ajustar o Estado a sistemática de gestão financeira, alinhando orçamento e disponibilidade de caixa, foi editado o Decreto n° 37.772, de 12 de janeiro de 2015 (art. 12), que entre outras medidas, determinou que os órgãos somente inscrevessem em restos a pagar as despesas que estivessem acobertadas com a respectiva Nota Fiscal válida e atestada a entrega do material ou a prestação de serviço por servidor competente.
b) Contrapartida de Convênio – foi verificado que os restos a pagar existentes possuíam a respectiva disponibilidade financeira e por isso deixou de ser contada como passivo. É importante destacar que não foi relacionado aqui o montante de despesas relativa a reajustes de contratos, pois ainda estão sendo apurado.
c) Despesas de Exercício Anterior sem empenho –foram incluídos ao passivo de curto prazo, devido informação gerada pela Controladoria Geral do Estado relativa a cerca de mais de 6 mil processos com valores a pagar de R$ 12,082 milhões. Também foram incluídos os cancelamentos de empenhos de 2013 e 2014 de despesas já liquidadas, bem como o passivo relativo ao programa Nota Fiscal Alagoana que soma mais de R$ 17 milhões relativos a créditos dos contribuintes perante o Fisco.
III. Comportamento da Despesa Pública- 2007/2014
A tabela abaixo é bastante elucidativa, pois elenca todas as despesas de todas as fontes de receita. Ela foi elaborada a valores constantes com base no IPCA com a finalidade de se verificar a evolução dos principais itens de despesa.
Pode-se verificar claramente que praticamente todas as despesas tiveram crescimento real, com exceção do serviço da dívida que foi beneficiado por liminar judicial. Outro fator que se destaca é que houve uma forte aceleração do crescimento das despesas no ano de 2014. Parte deste crescimento foi claramente financiado por três fontes:
a) Economia na despesa com o serviço da dívida; e
b) Operações de crédito foram utilizadas para efetuar o pagamento da amortização da dívida com o Tesouro Nacional, permitindo uma folga financeira para custear o aumento de despesas de custeio e de pessoal;
c) Operações de venda da folha de pagamento.
Essa situação não se sustenta e é muito nociva a uma boa gestão fiscal, pois aumenta otamanho do gasto do Estado sem o devido lastro em receita permanentes. São fontesextraordinárias de receitas e que não se repetem todos os anos.
Já a tabela abaixo apresenta as participações das Funções Segurança, Saúde, Educação e dos Poderes na estrutura de gasto do Estado. Deve-se destacar o crescimento de mais de 40% na despesa com os Poderes, bem acima das demais funções.
III.1 Despesa de Pessoal
Como já abordado anteriormente, a situação da despesa de pessoal do Estado de Alagoas é bastante preocupante. Nos últimos anos houve um grande descompasso entre a evolução da receita e da despesa de pessoal. Os aumentos concedidos acima do que o estado arrecadou piorou sensivelmente a situação fiscal do Estado.
No quadro “Variação Despesa de Pessoal e da RCL – 2012 a 2014” abaixo, essa situação fica bastante evidenciada. Em 2014, praticamente toda a receita disponível gerada (aumento de arrecadação) foi absorvida para cobrir o aumento na despesa de pessoal do Estado, não sobrando recursos para outros fins.
III.2 Despesa de Custeio
Como já apontado nesta nota, o crescimento das despesas de custeio é insustentável e foi lastreado com base em receitas extraordinárias. Merece portanto um ajuste que adeque essas despesas a real capacidade de pagamento do Estado.
A tabela abaixo foi elaborada com o intuito de exemplificar o substancial aumento de despesas de custeio nos últimos anos e está em valores nominais.
IV. Comportamento da Receita – 2007/2014
O Quadro abaixo é bastante ilustrativo ao indicar a forte desaceleração do crescimento da Receita Estadual. O que se verifica é que a arrecadação de ICMS e do FPE – Fundo de Participação dos Estados, que representam cerca de 93% das Receita Correntes, foram fortemente afetadas pela situação econômica nacional e regional.
Infelizmente, quanto ao ICMS, a situação é ainda mais preocupante, pois comparando Alagoas com os demais estados da Região Nordeste fica claro o total descompasso com a região – Foi o que menos cresceu no último ano.
Numa primeira análise poderia se falar que a situação econômica do Estado ficou seriamente abalada pela perda econômica do setor sucroalcooleiro, mas acreditamos que isso contribuiu muito pouco para essa situação.
O que temos é um quadro bastante ruim na máquina arrecadadora. Cito por exemplo a situação dos Postos Fiscais de fronteira como desoladora e, tendo em vista que a arrecadação de Alagoas atualmente em sua maior parte é decorrente do consumo interno, acreditamos que isso afeta diretamente a base de arrecadação do ICMS do Estado. Podemos citar também a desestruturação da auditoria fiscal, sem ferramentas modernas para efetuar seu trabalho vis a vis o SPED e NFE – Nota Fiscal Eletrônica. Deve-se destacar que as diversas pautas fiscais e Termos de acordo estão desatualizados face aos preços praticados no mercado.
Outra questão importante que verificamos é a composição da arrecadação do Estado como podemos verificar na tabela abaixo:
Ela se distingue um pouco dos demais estados da Federação ao colocar a energia e comunicações numa posição de menor relevância. Essa situação numa análise ainda preliminar nos indica a necessidade de se fazer ajustes na nossa legislação tributária para corrigir problemas pontuais.
VI – Tamanho do Ajuste e medidas de Gestão Fiscal
A sequência de gráficos abaixo procura analisar o tamanho do Ajuste Fiscal que precisa ser feito para o que Estado de Alagoas possa estar efetivamente equilibrado e com capacidade de investimento própria para poder alavancar investimentos em parceria com o Governo Federal.
A sequência de gráficos abaixo demonstra de forma precisa a gravidade da situação fiscal do Estado. Ao cotejar a evolução da Receita Corrente e da Despesas Permanente (Despesa Corrente + Amortização da Dívida), verifica-se claramente que o Estado não tem recursos para financiar todas as suas despesas. Não há sobra para financiar com recursos próprios seus investimentos e mesmo as despesas de caráter permanentes só foram cobertas com recursos correntes devido a redução do serviço da dívida em decorrência de decisão liminar citada acima.
Assim, teremos que reverter essa situação no curto prazo, pois com os novos empréstimos assumidos no governo passado, essa situação será ainda pior, pois haverá aumento no serviço da dívida, elevando esse déficit de forma substancial.
Em geral, os analistas de finanças públicas reputam que um ente subnacional, como o Estado de Alagoas, deva ter disponível pelo menos 10% de sua Receita Corrente Líquida para fazer investimentos. Desta forma, verificamos que atualmente não há essa sobra, muito pelo contrário. O descompasso que hoje está em R$ 700 milhões, pela análise do gráfico abaixo, teria uma tendência de piora para o ano de 2015 caso não tivessem sido tomadas as medidas que estão sendo implementadas pela nova gestão e que se somaram a outras em andamento. Podemos citar:
a) Corte nos cargos comissionados de 30%;
b) Redução e revisão dos contratos;
c) Redução da cota financeira dos órgãos em 30% na média;
d) Estabelecimento da programação financeira nos órgãos do Estado;
e) Diversas mudanças na Fiscalização de Tributos Estaduais;
f) Revisão do PLOA – Projeto de Leio Orçamentária readequando a realidade de Receitas para o ano de 2015.
g) Redução do Duodécimo dos Poderes em R$ 20 milhões.
A cobertura do déficit estrutural, como já identificado, requer providências imediatas, que além daquelas já tomadas, devam se concentrar inicialmente em:
- Estudo aprofundado dos gastos de pessoal e despesas com terceirização, dimensionando o quadro de pessoal para as atividades prioritárias;
- Auditoria da Folha de pagamentos do Estado e da AL Previdência;
- Inclusão de diversas mercadorias na sistemática de Substituição Tributária através da adoção de protocolos com outros entes federativos;
- Atualizar as diversas pautas fiscais e termos de acordo em conformidade com os preços de mercado;
- Intensificar a fiscalização do ICMS;
- Revisão de diversas normas tributárias para melhorar a fiscalização e simplificar a vida dos contribuintes; e
- Revisão do modelo previdenciário com a adoção da previdência complementar;
O momento atual é decisivamente propício a essas iniciativas. O início da gestão estadual e a expectativa da população por mudanças das atividades em curso – programação da execução financeira dos órgãos, o início da elaboração do PPA 2016-2019 e, em breve, da Lei de Diretrizes Orçamentária para 2016 são momentos que não se pode desperdiçar.
George Santoro
Secretário de Estado de Fazenda