Mansueto Almeida e Alexandre Manoel – economistas do Ipea- Valor Econômico
O aperfeiçoamento da gestão e a busca do equilíbrio das contas públicas são, indiscutivelmente, preocupações que vêm marcando o governo da presidente Dilma. Nesse contexto, cabe um exame mais detalhado dos impactos do contingenciamento orçamentário, uma prática que tem sido comum no esforço de vários governos de cumprir as metas anunciadas de superávit primário. O tema é oportuno porque, recentemente, o governo contingenciou, por meio do Decreto nº 7.680, de 17 de fevereiro de 2012, cerca de R$ 55 bilhões de despesas do orçamento da União.
O contingenciamento é amparado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, na hipótese (exclusiva) de expectativas de “frustração” de receita que possa comprometer resultados fiscais, como as metas de superávit primário. Vê-se, portanto, que a legitimidade do contingenciamento depende, essencialmente, da consistência e credibilidade das prognoses de “queda” de receitas alegadas pelo Executivo.
Contenções de despesas não podem estar fundadas só na lei, mas também em princípios constitucionais
Do contrário, o decreto de contingenciamento, por ausência de motivação legítima, se tornaria um ato juridicamente defeituoso. Neste ano, para justificar o contingenciamento, o governo estimou uma redução de R$ 29,5 bilhões na receita líquida primária em relação às previsões trazidas pela lei orçamentária anual.
Em 2011, por exemplo, a lei de orçamento aprovada pelo Congresso previu receitas de R$ 990,5 bilhões. Naquela ocasião, o executivo, motivando o decreto de contingenciamento, refez sua previsão de receita para “baixo” e estimou que essas seriam de R$ 971,4 bilhões. A quatro meses para encerrar aquele ano, o volume de receitas já havia atingido o montante de R$ 997,4 bilhões, demonstrando que a previsão do executivo estava “equivocada”. Em geral, essas inconsistências de prognoses têm ocorrido em vários anos, desde 2000, com consequências jurídicas e econômicas.
Do ponto de vista jurídico, há discussões teóricas importantes sobre a atuação do Judiciário no exame de “déficits” de prognoses de normas. A título de ilustração, o ministro Gilmar Mendes, do STF, produziu instigantes artigos acadêmicos sobre a matéria, chamando a atenção para o fato de que o controle de constitucionalidade comporta o exame das prognoses do legislador. De fato, conforme a posição dominante da doutrina jurídica vigente, quando a administração declara o motivo que determinou a prática de um ato administrativo, fica vinculada à existência do motivo por ela declarado. Assim, se houver desconformidade entre a realidade e o motivo declarado, torna-se possível a declaração de nulidade do ato pelo Poder Judiciário.
Outra dimensão jurídica relevante é a ampla discricionariedade que marca os decretos de contingenciamento. Se um ministério, em 2012, teve cortes de R$ 5 bilhões, por exemplo, como se dá a escolha de quais programas ou ações serão “sacrificados”? Diante do contingenciamento dos restos a pagar – despesas empenhadas e não pagas pelo governo -, como se decide quais delas serão “honradas”? Por que o decreto de contingenciamento inclui ações como “dinheiro direto na escola para o ensino fundamental” e “atenção à saúde da população para procedimentos em média e alta complexidade”? Lembre-se aqui que, no Estado Democrático de Direito, a “discricionariedade” dos decretos de contingenciamento não pode estar fundada somente na letra da lei, mas, principalmente, em princípios constitucionais.
Do ponto de vista econômico, as inconsistências das aludidas previsões geram, entre outras consequências, diminuição da governança do setor público, pois afeta a capacidade de os gestores federais implementarem de maneira eficiente políticas públicas e diminuem a contribuição do superávit primário para a redução da dívida pública federal.
De fato, quando o governo federal “erra” nas suas previsões de receitas nos decretos de contingenciamento, acaba postergando, para muito próximo do final do ano, a efetiva liberação dos recursos, para que as unidades orçamentárias empenhem, liquidem e paguem as despesas orçadas. Em consequência, surgem os restos a pagar, porque já não há tempo hábil para empenhar, liquidar e pagar várias dessas despesas.
Existem duas formas de honrar os restos a pagar. Na primeira, são usadas receitas do atual exercício financeiro, de maneira que os pagamentos dos restos a pagar acabam concorrendo com outras despesas programadas para o ano corrente e, assim, termina dando origem a novos restos a pagar para os próximos exercícios fiscais. Neste ano, por exemplo, o orçamento para investimento da União depois do contingenciamento é de R$ 55 bilhões; valor inferior aos restos a pagar para essa mesma rubrica, que está orçada em R$ 57 bilhões. Em suma, o orçamento, que deveria se orientar para o futuro, torna-se também uma peça de planejamento do passado, diminuindo, portanto, a governança federal.
A outra forma de pagamento dos restos a pagar dá-se pelo aumento de endividamento, por meio do lançamento de títulos no mercado. Diga-se, por oportuno, que, contabilmente falando, os restos a pagar não “entram” nas apurações tradicionais de dívida (dívida bruta ou dívida líquida do setor público), que são os indicadores divulgados sobre a saúde financeira do setor público. Ora, quando o governo lança mão de títulos para honrar os restos a pagar, estes acabam se transformando em operações de crédito, agora, sim, ampliando, por exemplo, a dívida bruta do governo. Esse incremento de dívida pressiona o governo a obter mais superávit, inclusive por meio de novos contingenciamentos, criando-se um verdadeiro círculo vicioso.
Em suma, o superávit das contas públicas, que deveria ser utilizado para efetivo pagamento dos juros e amortizações do estoque da dívida, acaba por “atender” também a essa nova dívida, criada pela emissão de títulos destinados aos restos a pagar. Essa prática pode, inclusive, ser um dos fatores que explicam a resistência da queda dos juros da economia, mesmo diante de “expressivos” superávits primários.
Há, portanto, amplo espaço para que a prática de contingenciamento de despesas no Brasil seja revista. No campo econômico, cabe introduzir regra de efetivo controle do crescimento do saldo dos restos a pagar. Na esfera jurídica, exige-se que os decretos tenham motivação consistente e maior legitimidade democrática, já que o contingenciamento transformou-se em poderoso instrumento de política fiscal, sem, no entanto, submeter-se aos crivos da deliberação pública ou parlamentar.
